ده روز پس از اعلام نتایج انتخابات عراق، خبر حمله گروه افراطی داعش به شهر سامرا
منتشر شد. در روزهای بعد خبر پیشروی ناگهانی داعش در شهرهای عراق و عدم مقاومت
ارتش کشور بسیاری از ناظران و تحلیل گران را شگفت زده کرد. درباره بحران پیش آمده
و دلایل ناتوانی حکومت عراق در واکنش به موقع و تعلل و کوتاهی ارتش کشور در مواجهه
با این گروه، از جنبه های مختلف بحث شده است. در میان تحلیل ها از عواملی مانند جنگ
سوریه و ناآرامی های منطقه، عملکرد ضعیف و انحصارطلبانه دولت نوری مالکی، نارضایتی
گروههای سنی در عراق، تشدید تنش های میان شیعه و سنی، نقش بازیگران منطقه ای و بین
المللی گفته شده؛ اما سوالی که درباره آن کمتر صحبت شده این است که نقش ساختار و
مدل دموکراسی عراق در این میان چیست؟ آیا مدل دموکراسی عراق در ناکارآمدی ساختار
سیاسی و آسیب پذیری کشور در مواجهه با بحران نقش دارد؟ این نوشته به این سوالات می
پردازد.
مدلهای مختلف دموکراسی
وقتی از مدلهای دموکراسی سخن گفته میشود معمولا سه دسته بندی مهم مورد نظر است:
۱- سیستم حکومت کشور:
ریاستی(presidential)، نیمه ریاستی(semi presidential) یا پارلمانی
سیستم ریاستی و نیمه ریاستی دارای رییس جمهور انتخابی هستند. در سیستم ریاستی قدرت
و استقلال رییس جمهور زیاد است (مانند آمریکا) اما در سیستم نیمه ریاستی رییس
جمهور در برابر مجلس پاسخگو است (مانند فرانسه). در سیستم پارلمانی، احزاب و
نمایندگان مجلس، نخست وزیر و اعضای دولت را تعیین می کنند و مجلس کنترل کاملی بر
روی دولت دارد.
۲- سیستم انتخابات مجلس: اکثریتی، تناسبی (proportional)
یا ترکیبی
در سیستم اکثریتی، فرد یا حزبی که در یک حوزه
انتخاباتی اکثریت مطلق (یا نسبی) آرا را کسب کند، برنده می شود و کرسی مجلس را
تصاحب می کند (مانند آمریکا و انگلیس). اما در سیستم تناسبی، هر حزبی متناسب با
میزان آرایش صاحب کرسی در مجلس خواهد شد (مانند ایتالیا، هلند و عراق). در سیستم
تناسبی احزاب اقلیت هم میتوانند متناسب با میزان رای شان نماینده داشته باشند، اما
در سیستم اکثریتی معمولا احزاب کوچکتر و اقلیت از داشتن نماینده محروم می شوند.
بعضی از کشورها از ترکیب این دو سیستم انتخاباتی استفاده میکنند (مانند آلمان و
ژاپن).
۳- ساختار سیاسی: متمرکز یا فدرال
در ساختار متمرکز معمولا اکثر تصمیمات و سیاست
گذاری ها در سطح کشوری انجام می شود و مقامات استانی و محلی توسط نهادهای مرکزی
تعیین و انتخاب می شوند (انگلیس و فرانسه). اما در ساختار فدرال، هر منطقه
جغرافیایی (ایالت یا استان) معمولا دارای مجلس محلی، فرماندار مستقل و انتخابی
بوده و در حوزه سیاست گذاری مستقل عمل می کند و تنها در حوزه های مشخصی مانند
سیاست خارجه و سیاستهای نظامی و دفاعی، تحت فرمان دولت مرکزی هستند (آمریکا و
آلمان).
هر یک از این سه دسته در عمل دارای دسته بندی
های درونی بیشتری هستند. ترکیب گزینه های مختلف این سه دسته، مدلهای مختلف
دموکراسی را شکل می دهد. جدول زیر نمونه هایی از مدل دموکراسی در کشورهای مختلف را
نشان میدهد.
کدام مدل دموکراسی بهتر است؟
حال این سوال پیش می آید که کدام مدل دموکراسی
– برای یک کشور تازه دموکراتیک - بهتر است؟ این سوال یکی از بحث انگیزترین سوالات
حوزه علوم سیاسی بوده و خواهد بود. اما شکل دقیق تر و صحیح تر سوال این است که
کدام مدل دموکراسی برای کدام کشور مناسب تر است؟
یکی از شرایط مهمی که در پاسخ به این سوال در
نظر گرفته می شود، مساله همگونی مردم یک کشور است بدین معنا که تا چه میزان در
کشور مورد نظر تنوع قومی، زبانی و مذهبی وجود دارد. بسیاری معتقدند که در جوامع
ناهمگون باید مدل دموکراسی بگونه ای طراحی
شود که نمایندگان گروههای مختلف و اقلیت هم بتوانند در تصمیم گیری ها حضور داشته
باشند. از این رو گروهی از دانشمندان علوم سیاسی معتقدند که در جوامع دارای تنوع
قومی، زبانی و مذهبی باید از ترکیب سیستم حکومت پارلمانی و سیستم انتخابات تناسبی
استفاده کرد.
این گروه از دانشمندان علوم سیاسی استدلال میکنند که سیستم حکومت ریاستی، که در آن
رییس جمهور دارای قدرت بالایی است، می تواند موجب ظهور دیکتاتوری شود. از طرف دیگر،
در چنین جوامعی سیستم انتخابات اکثریتی نامطلوب است چرا که باعث می شود تنها احزاب
و گروههای بزرگ رای بیاورند و گروههای اقلیت از عرصه تصمیم گیری حذف شوند.
اما گروه دیگری از صاحبنظران علوم سیاسی
معتقدند که بکارگیری ساختار سیاسی پارلمانی-تناسبی می تواند موجب تقویت شکافهای
قومی، زبانی و مذهبی در یک جامعه شود چرا که اگر هر یک از این گروهها بتوانند با
بسیج طرفداران خود، رای لازم برای فرستادن چند نماینده به مجلس را داشته باشند،
دیگر تلاشی برای همکاری و توافق با دیگر گروههای فرهنگی و سیاسی و ایجاد ائتلاف در
دوران پیش از انتخابات نخواهند داشت. در نتیجه حاصل این نوع مدل دموکراسی وجود
تعداد زیاد احزاب کوچک و متوسط در مجلس خواهد بود که برای انتخاب نخست وزیر و
تشکیل کابینه نیاز به رایزنی و ایجاد ائتلاف دارند. این فرآیند بحث و رایزنی و
ایجاد توافق برای تشکیل یک دولت جدید میتواند زمانبر باشد مخصوصا هنگامیکه
اختلافات میان گروهها زیاد است و یا فرهنگ توافق و کار جمعی در میان سیاستمداران
ضعیف باشد. وجود این ساختار سیاسی گاه موجب می شود که کشور تا مدت زیادی بدون دولت
بماند. یکی از مثالهای برجسته در این زمینه، تشکیل کابینه در کشور بلژیک بعد از
انتخابات ژوئن ۲۰۱۰ است؛
در این انتخابات که ۱۱
حزب دارای کرسی شدند و هیچ یک بیش از ۲۰ درصد آرا را بدست نیاورده بود، احزاب برای مدت طولانی نتوانستند
به توافق دست یابند و کشور به مدت ۵۸۹ روز دولت رسمی نداشت!
از طرف دیگر ممکن است که احزاب برنده در
انتخابات در طول عمر مجلس دچار اختلاف نظر شوند و ائتلاف شکل گرفته از هم بپاشد و
در نتیجه پیش از پایان دوره زمانی مقرر مجبور به برگزاری انتخابات زودرس شوند (مثل
ایتالیا سالهای ۱۹۹۴ و ۱۹۹۶ و ۲۰۰۸). این شرایط می تواند موجب نوعی اغتشاش در
فضای سیاسی و تصمیم گیری شود و مردم را نیز از ساختار سیاسی موجود دلسرد و ناراضی
سازد. این وضعیت در یک دموکراسی نوپا میتواند به مراتب مشکلات جدی تر ایجاد کند و
حتی موجب بدبینی و دلزدگی از اصل دموکراسی شود.
یکی دیگر از ایرادات مطرح شده درباره مدل
دموکراسی پارلمانی-تناسبی، امکان فرار از مسئولیت و پاسخگویی در قبال سیاستها و
عملکرد دولت است چرا که احزاب مختلف هر یک بخشی از کابینه را در دست دارند و در
صورت ناکارآمدی سیاستها و یا بروز مشکلات و کاستی ها، هر یک انگشت اشاره به سمت
دیگر وزرا و احزاب می گیرند و در نتیجه مشخص نیست که عملکرد ضعیف کدام حزب یا فرد
باعث ناکارآمدی دولت است. این مساله موجب میشود که رای دهندگان هم نتوانند براحتی
از مکانیزم انتخابات، جهت تنبیه احزاب یا افراد ناکارآمد استفاده کنند. بطور مثال
گاهی یک فرد نامحبوب ممکن است بتواند دوباره توسط مجلس بعنوان نخست وزیر انتخاب
شود، اگر که حزب او علیرغم ریزش آرا هنوز دارای اکثریت نسبی در مجلس باشد یا اینکه
بتواند با تشکیل یک ائتلاف، اکثریت مجلس را با خود همراه سازد.
آیا مدل دموکراسی عراق مناسب شرایط این کشور
است؟
تصمیم و داوری درباره مدل دموکراسی مناسب برای
یک کشور تازه دموکراتیک امری دشوار، پیچیده و جدل انگیز است. طراحی سیستم
دموکراتیک مناسب و کارآمد برای یک کشور، نیازمند در نظر گرفتن عوامل مختلف و شرایط
ساختاری و بافتاری (contextual) مربوط به هر کشوری است. این امر درباره عراق
پیچیدگی های بیشتری دارد چرا که گذار دموکراتیک در عراق با مساله دخالت خارجی
همراه بود. همچنین مشکلات امنیتی و درگیرهای داخلی در عراق، داوری درباره مدل
دموکراسی مناسب را دشوارتر می سازد.
مدل دموکراسی عراق بر مبنای قانون اساسی و
قوانین انتخاباتی کشور، یک مدل پارلمانی-تناسبی-فدرالی است. همانطور که در جدول
بالا دیده میشود، این مدل دموکراسی کمابیش شبیه مدل بلژیک است. به همین دلیل تعداد
احزاب دارای کرسی در مجلس زیاد است. در آخرین انتخابات در ماه آوریل ۲۰۱۴، بیش از بیست حزب یا ائتلاف
توانستند صاحب کرسی شوند که ۸
حزب در میان آنها، بیش از ۱۰
کرسی در مجلس دارند.
حال با در نظر گرفتن چند عامل مهم و تجربه آنچه
در عراق می گذرد، میتوان مدل دموکراسی عراق را مورد بحث و بررسی قرار داد. شاید
بتوان دو دلیل زیر را اصلی ترین دلایل انتخاب مدل پارلمانی-تناسبی-فدرالی در عراق
دانست:
۱- ناهمگونی هویت ملی و وجود تنوع قومی -
مذهبی
۲- تجربه دیکتاتوری خشن، متمرکز و تک حزبی تحت
عنوان نظام ریاست جمهوری.
عامل اول باعث شده که در مدل دموکراسی عراق،
سیستم انتخابات تناسبی بکار گرفته شود تا یک دموکراسی چند حزبی شکل بگیرد و
گروههای مختلف و اقلیت ها هم در مجلس صاحب نماینده و تاثیرگذار باشند. بنظر می رسد
عامل دوم باعث شده تا نویسندگان قانون اساسی عراق که اکثرا قربانیان نظام پیشین
بوده اند، نسبت به پذیرش یک سیستم ریاستی یا نیمه-ریاستی اکراه داشته باشند.
انتخاب ساختار فدرال برای عراق را هم میتوان واکنشی به مرکزگرایی افراطی و سرکوب
کردها در دوران حکومت پیشین و همچنین راه حلی برای حفظ بخشهای مختلف قومی، مذهبی و
زبانی زیر چتر یک کشور یکپارچه دانست.
اصلی ترین مزیت مدل دموکراسی پارلمانی-تناسبی
این است که امکان حضور نمایندگان گروهها و سلیقه های مختلف – هر چند کوچک - را در
ساختار سیاست گزاری کشور فراهم می سازد. اما این ویژگی از سوی دیگر می تواند موجب
چند پارگی و تکه تکه شدن نیروها، گروه ها و افراد سیاسی شود چرا که آنها احساس می کنند
بدون توافق و همکاری با یکدیگر و تنها با جلب حمایت بخش خاصی از رای دهندگان هم می
توانند چندین کرسی مجلس را تصاحب کنند. از این رو گروهها و افراد مختلف در دوران
پیش از انتخابات انگیزه کمتری برای همکاری با یکدیگر دارند و در عوض بیشتر سعی می کنند
با دادن شعارهای هویتی و دامن زدن بر اختلافات قومی، زبانی و مذهبی، بتوانند آرای
بخش مشخصی از رای دهندگان را جلب کنند. در این سیستم سیاسی، احزاب و افراد برای
تصاحب رای، وجود شکافهای موجود را تقویت می کنند و تلاشی در راستای برجسته تر کردن
اشتراکات با دیگر گروهها نخواهند داشت. در این مدل، ضرورت همکاری و ائتلاف گروهها
به دوران پس از انتخابات موکول می شود و در نتیجه با پایان انتخابات و تعیین
نتایج، زمامداران سیاسی معلوم نمی شوند بلکه تازه گفتگوهای میان گروهها برای توافق
بر سر شکل گیری ائتلاف و تشکیل دولت آغاز می شود.
این سیستم میتواند موجب مشکلات اساسی شود به
ویژه در جوامعی که به لحاظ فرهنگی روحیه کار جمعی در آنها ضعیف است. این مدل سیاسی
در بلژیک که دارای یکی از دموکراسی های پایدار و قدیمی است و فرهنگ گفتگو و حل
اختلاف در آن جاافتاده است معضلاتی را ببار آورده و موجب چندپارگی شدید در ساختار
سیاسی و اجتماعی آن کشور شده است. حال میتوان تصور کرد که این مدل در دموکراسی
نوپای عراق که در آن فرهنگ توافق و گفتگو نحیف است و همچنین از درگیریهای داخلی و
مشکلات امنیتی رنج می برد، تا چه میزان مشکل زا خواهد بود.
در کشوری که درگیر مبارزه با نیروهای شبه نظامی است و مساله امنیت از اهمیت بالایی
برخوردار است، وجود یک سیستم سیاسی منسجم و مقتدر که به پشتوانه رای مردم بتواند
به اداره کشور و ایجاد امنیت اقدام کند ضروری است. در چنین وضعیتی، خلا قدرت و
زمانبر بودن تعیین زمامداران کشور بهترین فرصت برای نیروهای افراطی است تا بتوانند
ناآرامی و بحران ایجاد کنند. همزمان شدن خلا قدرت در عراق با وضعیت بحرانی منطقه و
وجود شکافهای عمیق اجتماعی و نارضایتی از دولت مستقر بهترین فرصت را برای تهاجم
غافلگیرانه داعش ایجاد کرد. وقتی ساختار سیاسی کشور بگونه ایست که تعیین شخص اول
مملکت و وزرای دولت بیش از ۹ ماه (مدت زمان بین انتخابات عراق در سال
۲۰۱۰ تا نهایی شدن
کابینه) طول می کشد، فرصت مناسبی برای جنگجویان افراطی خواهد بود که به کشور حمله
کنند. وقتی بر طبق اصل ۷۸ قانون اساسی عراق فرماندهان ارشد ارتش تحت امر نخست وزیر کشور
هستند و در عین حال تکلیف نخست وزیر جدید کشور مشخص نیست، میتوان درک کرد که چرا
ارتش در برابر حمله جنگجویان داعش مقاومت چندانی نکرد و این گروه افراطی در چشم
بهم زدنی قسمت های زیادی از عراق را به تصرف خود درآورد.
ملاحظاتی درباره اصلاح مدل دموکراسی در عراق
با مقایسه وقایع اخیر در اوکراین و عراق میتوان نقش مدل دموکراسی این دو کشور در
تفاوت مواجهه دو حکومت با تهاجم نیروهای شبه نظامی را مورد بررسی قرار داد. پس از
فرار رییس جمهور سابق اوکراین و تلاش روسیه در جدا کردن کریمه از اوکراین و ضمیمه
کردن آن به روسیه، بخشی از شرق اوکراین هم دچار ناآرامی شد و نیروهای شبه نظامی
جدایی طلب طرفدار روسیه در آنجا زمام امور را در دست گرفتند. خلا قدرت در اوکراین
بزرگترین عامل پیشروی شبه نظامیان در شرق کشور بود. اما پس از برگزاری انتخابات
ریاست جمهوری در اوکراین، رییس جمهور جدید - پترو پروشنکو - بلافاصله زمام امور و
فرماندهی ارتش را برای مقابل با شبه نظامیان در دست گرفت. ساختار سیاسی
نیمه-ریاستی این ویژگی را دارد که راس حکومت و دولت جدید در مدت زمان کوتاهی پس از
انتخابات تعیین می شوند. در نتیجه چنین ساختار سیاسی در شرایط بحرانی بهتر میتواند
اوضاع را مدیریت کند. این مثال تنها به مقایسه مدل دموکراسی دو کشور اشاره دارد و
بدیهی است که عوامل بسیار دیگری هست که وضعیت عراق و اوکراین را متفاوت می سازد.
تجربه تلخ دیکتاتوری تحت نام ریاست جمهوری نباید باعث شود تا سیستم حکومت ریاستی
نامناسب و خطرناک فرض شود. گروهی از دانشمندان علوم سیاسی از سیستم ریاستی و بویژه
نیمه ریاستی دفاع کرده و این سیستم را در استقرار یکپارچگی ملی در دوران گذار
کارآمدتر از سیستم پارلمانی می دانند. این گروه استدلال می کنند که چون رییس جمهور
برای پیروزی در انتخابات باید رای گروه های متنوع فرهنگی را داشته باشد، در نتیجه
مجبور است در انتخاب شعارها و نوع فعالیتهای خود بگونه ای عمل کند تا بتواند
مطالبات گروه های مختلف را پوشش دهد و گرایشات گوناگون را با خود همراه سازد.
همچنین برای پیروزی در انتخابات ریاست جمهوری نیاز است که بعضی از احزاب و گروهها
پیش از انتخابات با یکدیگر ائتلاف کنند و این مساله میتواند از اتلاف وقت برای
توافق و همکاری پس از انتخابات جلوگیری کند.
وجود یک نفر که با رای مردم بعنوان بالاترین
مقام حکومت انتخاب می شود، نباید به خودی خود بعنوان پتانسیل ظهور دیکتاتوری تلقی
شود. در نظر گرفتن مکانیزم های مناسب برای «کنترل و توازن» (Checks and Balances) در سیستم
ریاستی، اجازه لغزش رییس جمهور به سمت دیکتاتوری را ناممکن می سازد. در دهه های
گذشته بسیاری از حکومت های تازه دموکراتیک مدل دموکراسی ریاستی-تناسبی (مانند اکثر
کشورهای آمریکای لاتین و اندونزی) یا ریاستی-ترکیبی (مانند کره جنوبی) را بکار
گرفته اند که بسیاری از آنها در ساختن یک ساختار دموکراتیک کارآمد و پایدار کاملا
موفق بوده اند.
با در نظر گرفتن بحث فوق بنظر میرسد که مدل
دموکراسی عراق نیاز به بازبینی و اصلاح داشته باشد. میتوان استدلال کرد که مدل
نیمه ریاستی-تناسبی-فدرالی ، یعنی ترکیب سیستم حکومتی نیمه ریاستی و سیستم
انتخابات تناسبی برای مجلس و ساختار اداره غیرمتمرکز کشور، می تواند مدل دموکراسی
کارآمدتری در عراق باشد چرا که:
۱- با استفاده از سیستم انتخابات تناسبی (یا
ترکیبی)، میتوان مجلسی چند حزبی با حضور گروه های مختلف و اقلیت در عراق داشت.
البته شرط کسب حداقل درصد آرا (مثلا ۳ یا ۴
درصد کل آرا در هر حوزه) برای کسب کرسی در مجلس میتواند مفید باشد و مانع حضور
احزاب بسیار کوچک در انتخابات شود و انگیزه همکاری احزاب کوچکتر را فراهم کند.
۲- در سیستم نیمه ریاستی، رییس جمهور مجبور به
پاسخگویی به مجلس است و برای تعیین وزیران باید از مجلس رای اعتماد بگیرد. حضور
احزاب مختلف در مجلس، رییس جمهور را وادار خواهد کرد که در کابینه خود افرادی از
احزاب مختلف را بکار گیرد تا هم بتواند رای اعتماد مجلس را داشته باشد و هم اینکه
از حمایت مجلس در مدت زمامداری خود بهره ببرد.
۳- وجود سیستم نیمه ریاستی، انتخاب راس حکومت و
تشکیل دولت و اداره کشور را تسریع می کند و مانع از فرآیند زمانبر توافق میان
احزاب پرشمار در مجلس خواهد شد. این امر برای کشوری مانند عراق که دارای بحرانهای
متعدد است امری خطیر خواهد بود.
۴- وجود یک رییس جمهور منتخب، باعث می شود که
اکثریت مردم بتوانند بطور مستقیم نظر خود را نسبت به سیاست های آن فرد، یا حزب و
ائتلاف مربوطه، ابراز دارند و در صورت نارضایتی، راس حکومت را تغییر دهند.
۵- پیاده سازی ساختار فدرالی در کشور و تشکیل
شوراهای منطقه ای و واگذاری اداره مناطق به نیروها و احزاب محلی می تواند موجب
انسجام مناطق مختلف و تقویت کننده ساختار قدرت مرکزی شود. تجربه اداره منطقه
کردستان عراق و ثبات این منطقه نمونه خوبی
از کارآمدی این سیستم است.
۶- برخی مطالعات در حوزه علوم سیاسی نشان می
دهد که تطبیق مدل دموکراسی و شاخص های فرهنگ ملی یک کشور، در استحکام دموکراسی و
میزان رضایت عمومی از ساختار سیاسی کشور نقش دارد. در مطلبی جداگانه و با
بررسی شاخصهای فرهنگ ملی میتوان نشان داد
که مدل دموکراسی پارلمانی-تناسبی موجود در عراق همخوانی زیادی با ویژگیهای فرهنگ
ملی عراق ندارد و این ناهمخوانی ممکن است که مردم را به مرور زمان نسبت به کارآمدی
دموکراسی بدبین سازد. میتوان نشان داد که مدل دموکراسی نیمه ریاستی-تناسبی همخوانی
بهتری با ویژگیهای فرهنگ ملی عراق خواهد داشت.
آنچه در این مطلب ذکر شد با تمرکز بر مساله مدل
دموکراسی عراق بود و یقینا تحلیل مشکلات و بحرانهای موجود درعراق نیاز به یک تحلیل
چند عاملی و چند جانبه دارد. اصلاح مدل دموکراسی در یک کشور تازه دموکراتیک
امرغریبی نیست و حتی در دموکراسی های جاافتاده نیز اصلاح مدل دموکراسی دیده می شود
(بطور نمونه نیوزلند سیستم انتخاباتی اش را در سال ۱۹۹۶ کاملا تغییر داد). البته پیش نیاز هر نوع
اصلاحی، بررسی دقیق تر و علمی مدلهای دموکراسی و ارزیابی مزایا و معایب سیستم های
مختلف است.
